16至60岁、女的在16至55岁的法定劳动年龄内，能够参加一定的社会经济活动，并取得合法劳动报酬与经营收入；而失业，则是指在法定劳动年龄内有劳动工作能力的人员，无业且要求就业但未能就业， 虽然从事一定社会劳动、但劳动报酬低于当地城市居民最低生活保障标准的，也视同失业。

　　强调就业优先，最根本的原因就在于就业是民生之本、财富之源。改善人民生活，提高人民收入，增加人民的个人、家庭财产，促进社会经济发展，与劳动者就业有着直接的关系。对劳动者个人而言，就业首先是生活的保障，劳动者通过就业，获取一定的收入，一个人、一个家庭就有了生活依靠，就业稳定，进而收入稳定并逐渐提高，生活就稳定并不断改善；就业是劳动者全面发展的途径，通过就业，劳动者积累经验和技能，个人的体力、智力、技能、素质会得到不断发展和完善，提高人力资源素质，增值人力资本存量；就业还是劳动者实现自我价值的方式，通过就业，劳动者个人的聪明才智得以显示发挥，知识与才能得到社会承认，赢得社会的尊重；就业也是劳动者为社会做贡献的体现，通过就业，劳动者向社会提供产品和服务，为整个社会的发展作出贡献。

　　对社会而言，就业为整个社会的存在和发展提供基本保障，通过就业把不同的生产要素结合在一起，形成社会的经济活动，生产出物质财富和精神财富，从而为整个社会的存在和发展提供经济基础；就业还具有社会稳定功能，就业可以使社会成员人尽其才、各得其所，实现工作权利，分享发展成果，使正常的工作秩序、生活秩序和社会秩序得到维护，从而保证社会的稳定；就业也促进经济运行的正常和经济增长的持续，就业作为一种经济活动，一方面促进宏观经济的正常运行，另一方面推动经济增长的持续进行，社会的就业水平越高，就业的经济效果越好，经济运行就能够保持正常，经济增长就能够持续实现，社会财富就越丰富，经济社会的发展程度就会不断提高。正是由于就业具有重要意义，才要在全面建成小康社会、进而全面建成现代化的进程中实行就业优先政策。

　　党的十八大以来，党和国家始终将扩大就业作为国民经济和社会发展的战略性任务，把新增城镇就业、控制失业率作为国民经济宏观调控的主要预期目标之一，放在经济社会发展的突出位置，合理调整就业结构，大力促进就业总量的增加，总体上保持了就业形势的基本稳定。2013 年到 2018年的六年，每年城镇新增就业规模都在 1300 万人以上，六年城镇新增就业总量 8000 万人左右。

　　然而，由于我国是人口大国，在全面建成小康社会的过程中，面临着巨大的就业压力和严峻的就业形势。

　　一是存在就业的总量矛盾。我国人口基数大，2018年人口13.95亿，15至64岁的劳动年龄人口 2000年为8.5亿，现在大约9亿，“十三五”期间每年需要安排的新生劳动力为1500万人左右，加之相当数量的农村剩余劳动力要转移，无论城镇还是农村， 劳动力总供给都明显大于总需求。 2019年我国需要在城镇就业的新生劳动力仍然超过1500万人，特别是高校毕业生数量高达 834万人，再创历史新高。显然，缓解就业压力必然成为我国经济转向高质量发展面临的重大 挑战之一。

　　二是存在就业的结构矛盾。随着城乡结构调整、城镇化进程加快，第一产业从业人员比重持续下降，释放出大批剩余劳动力，大量农村劳动力将进入城镇；随着产业结构调整、产业升级、动能转换，一些产业特别是传统产业生产能力过剩，淘汰出的一部分低技能劳动力，通过转岗实现再就业具有相当难度；随着供给侧结构性改革的推进，一些“僵尸企业”退 出市场，相当数量的企业员工需要转岗分流 ；还有随着国际经济环境发生重大变化，一些行业、企业受到冲击， 出现裁员减员要寻找新的工作岗位。

　　三是存在就业的素质矛盾。科技进步、技术更新、新兴产业迅速兴起，“互联网 +”、信息化、智能化、自动化快速发展，需要的知识型、技能型、创新型人才供给不足，而部分低素质劳动者不适应需要而失业或难以就业，一些急需的专业技术人员和技术工人又不能满足需求甚至后继无人。

　　四是存在经济下行与吸纳就业的矛盾。在新世纪的发展中，我国经济在保持十年左右10%以上的高速增长之后开始下行，从“十二五”开始回落到 10% 以下，“十二五”末至2018年连续四年在7%以下。随着经济下行，对于经济社会发展各方面必然形成一定压力，尤其使得吸纳城镇新增就业 90% 以上的中小企业面临较大压力，必然会给吸纳就业带来困难。

　　正是这样的现实情况，成为我国就业优先的现实依据。强调就业优先，把就业优先政策置于宏观政策层面，就能够强化各方面重视就业、支持就业的导向，进而促进就业扩大。

　　实现今年就业优先的目标，必须把就业摆在更加突出位置。采取多种措施，千方百计扩大就业，积极促进就业。

　　第一，保持经济持续增长，扩大就业容量。发展是解决就业问题的根本途径，国民经济规模的扩大，吸纳就业的能力也必然相应增强。改革开放以来，正是由于我国保持了长期的高速经济增长，才提供了大量的就业岗位，一定程度上缓解了就业的矛盾。所以，必须通过稳增长来保就业，根据近两年我国就业弹性在一个百分点增长率拉动190万到200万个新增就业的情况，必须守住经济增长不低于6%的底线。

　　第二，积极发展非公有制经济和中小微企业，拓展就业渠道。我国就业结构已经发生很大变化，民营经济、中小微企业已经成为增加就业的主要渠道。中小微企业能够以较小的投资成本创造较多的就业岗位，成为创造就业机会的重要源泉，同时中小微企业作为促进就业导向的企业形式，也能够对促进收入分配改善发挥重要作用。我国约75%的已就业岗位和80%以上的新增就业机会都来自中小微企业。拓宽就业渠道，必须促进中小微企业发展，落实对中小微企业更大规模减税、普惠性减税、结构性减税的举措，大力度降低中小微企业税收负担，确保对中小微企业减税降费落实到位。

　　第三，鼓励创业就业，推行灵活多样的就业形式。一是降低个人投资创业的门槛，放宽市场准入领域，简化创业审批，扩大融资渠道，减轻税费负担，并积极提供贷款担保、技术支持、人员培训、对外合作、法律咨询等服务，通过鼓励个人投资创业扩大就业机会，拓宽就业领域。二是重视发展社区服务业，社区便民利民服务如托幼托老、家庭病房、代购物品、修理维护，各种商业性服务如小餐饮、小商店，以及物业管理、保洁保绿、商品快递等工作，都是社区就业的潜力，要对这些就业领域的发展热情支持、提供更多方便。三是鼓励各种形式的非全日制就业、阶段性就业、季节性就业、临时就业、弹性就业、非正规就业等等，并逐步加以规范。

　　第四，加强职业培训，提升就业能力。由于劳动者的素质与新增就业岗位的要求不相适应而产生的结构性失业是我国就业领域的突出问题，因此，必须通过有计划、有步骤、大规模地开展职业培训，提高劳动者就业能力、工作能力和职业转换能力，促进劳动者尽快就业、再就业和稳定就业。要加强对下岗人员的再就业培训，增强其再就业能力，提高其在劳动力市场上的竞争能力；对有创业愿望和具备创业条件的人员进行创业培训，开展创业咨询，提供开业指导，提高创业能力；要广泛利用信息化、互联网技术手段，开展远程再就业培训、劳动预备制培训和职业资格培训。在加强职业培训时，要增强就业培训的针对性。培训机构要主动加强与就业服务机构和用人单位的联系，根据就业需求的变化，组织开展多层次、多形式的技能培训，实行“订单式”定 向培训，增强培训的实用性和有效性。

　　第五，突出重点，大力扶持特定、困难群体就业。要大力推动高校毕业生等重点群体就业创业，妥善促进复转军人转业就业，援助零就业家庭、低保家庭、残疾、农村贫困人员等困难群体就业。